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《民法典》第252條“無線電頻譜資源屬于國家所有”的法理分析

2021-06-02 14:23:30

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  2020年5月28日,十三屆全國人大三次會議表決通過了《中華人民共和國民法典》,宣告中國“民法典時代”正式到來。《民法典》是新中國第一部以法典命名的法律,開創(chuàng)了我國法典編纂立法的先河?!睹穹ǖ洹饭?編1260條,在第二編“物權(quán)”第252條中規(guī)定:“無線電頻譜資源屬于國家所有?!睙o線電頻譜資源是國家重要的戰(zhàn)略稀缺資源,是推動信息化發(fā)展的重要載體。在《民法典》頒布一周年之際,筆者從學術(shù)探討的角度闡述第252條有關(guān)內(nèi)涵,分析無線電頻譜資源屬于非傳統(tǒng)自然資源的法律屬性、國家所有權(quán)的內(nèi)涵等,以期更好的學懂弄通《民法典》,充分發(fā)揮《民法典》在無線電管理領(lǐng)域的法治引領(lǐng)作用,夯實我國無線電立法基礎理論,進一步推動頻譜資源立法工作。

  無線電頻譜資源屬于非傳統(tǒng)自然資源

  無線電頻譜資源的含義

  無線電頻譜資源是由“無線電”、“頻譜”、“資源”三個概念組合而成,需要先逐個剖析這三個子概念?!吨腥A人民共和國無線電頻率劃分規(guī)定》第1章中“無線電”是指無線電波使用的通稱?!掇o?!返?版(2009年版)中“頻譜”是指任何復雜振動分解為許多不同振幅和不同頻率的“諧振動”時,這些諧振動的振幅按頻率排列的圖形;“資源”是指生產(chǎn)資料或生活資料等的來源。關(guān)于“無線電頻譜”的定義,《中國軍事通信百科全書無線電管理分冊》指出,無線電頻譜是無線電波的全部頻率范圍內(nèi),電磁頻譜中3000GHz以下的部分。國內(nèi)學者一般認為:無線電頻譜是無線電頻率排列起來所形成的集合(組合/統(tǒng)稱)。

  為了更準確的理解無線電頻譜的定義,需要對無線電頻譜的本質(zhì)進行剖析。無線電頻譜不等同于無線電波,無線電波是頻率低于3000GHz,不用人造波導而在空間傳播的電磁波。無線電波有大自然產(chǎn)生的,也有人類自身活動產(chǎn)生的。人們在利用無線電波時,為便于描述使用了無線電頻率這個概念,無線電頻率這個概念是最方便描述無線電波,也是最能體現(xiàn)無線電波特征的,就如同人們?yōu)榱藢Α叭恕边M行特定描述,而采用姓名、身份證號的方式(符號)進行描述區(qū)分。而無線電頻譜就是多個無線電頻率排列組成的集合,就如同尺子上一個個刻度排列形成的集合。無線電波是一種物,而無線電頻譜不是物,它僅僅是一個參數(shù),在邏輯上使用無線電波資源更符合客觀實際。但人們使用無線電頻譜資源這一概念,而非無線電波資源,可能是無線電技術(shù)人員在利用無線電波時總要按照特定的頻率來發(fā)射無線電波,使用頻率這個概念方便交流,人們也習慣用無線電頻率(頻譜)這個概念。筆者在此論述的目的并不是要糾正無線電頻譜資源這個概念,而只是澄清其所表達的正確含義。下文中筆者仍用無線電頻譜(頻率)資源這個概念。

  非傳統(tǒng)自然資源的特征

  當前,無線電技術(shù)已廣泛應用于通信、廣播電視、交通、鐵路、航空等行業(yè)領(lǐng)域,成為促進經(jīng)濟發(fā)展、推動國防建設、服務社會民生的重要手段。無線電頻譜是一種資源已是共識,那無線電頻譜是否屬于自然資源呢?我國法律法規(guī)中并沒有界定無線電頻譜屬于自然資源。《憲法》第9條第1款規(guī)定:“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源,都屬于國家所有,即全民所有……”,該條采用列舉+兜底的方式明確了自然資源的所有權(quán)屬性,而無線電頻譜是否包含在“等自然資源”中還需進一步論證。

  關(guān)于自然資源的含義如何界定,在學界存在爭議。資源經(jīng)濟學者認為:自然資源是由人類發(fā)現(xiàn)的在自然狀態(tài)中有用途和有價值的物質(zhì)。在聯(lián)合國出版的文獻中,對自然資源的含義也采此種觀點,認為“人在其自然環(huán)境中發(fā)現(xiàn)的各種成分,只要它能以任何方式為人提供福利的都屬于自然資源。從廣義來說,自然資源包括全球范圍內(nèi)的一切要素,它既包括過去進化階段中無生命的物理成分,如礦物,又包括地球演化過程中的產(chǎn)物,如植物、動物、景觀要素、地形、水、空氣、土壤和化石資源等。”從聯(lián)合國文獻對自然資源含義的界定可知,自然資源是一個相對的概念,隨著社會生產(chǎn)力水平的提高和科學技術(shù)的進步,先前尚不知用途的自然物質(zhì)逐漸被人類發(fā)現(xiàn)和利用,自然資源的種類將日益增多,自然資源的概念也不斷深化和發(fā)展。電磁波就是由人類發(fā)現(xiàn)的在自然狀態(tài)中有用途和有價值的物質(zhì)。1887年德國物理學家赫茲通過實驗證實了電磁波在空間的存在,證實了麥克斯韋理論,人類電子通信技術(shù)真正開始從“有線通信”向“無線電通信”轉(zhuǎn)折,人類進入了無線通信的新領(lǐng)域。從這個意義上講,無線電頻譜(無線電波)是一種自然資源。

  需要注意的是,當今社會為人類社會創(chuàng)造巨大財富的無線電波都是人為產(chǎn)生的,但這種人為產(chǎn)生并不是人隨意產(chǎn)生的,而是在遵循和利用無線電波傳播特性的基礎上。自然資源是一種規(guī)律性的存在,這從根本上決定了人類對自然資源進行研究、開發(fā)利用及保護的內(nèi)容和方式,同時也是構(gòu)建自然資源法律制度的起點和內(nèi)在決定性因素。

  一般認為,自然資源具有價值性、稀缺性等特征,無線電頻譜資源符合自然資源的特征。無線電頻譜資源具有價值性,以公眾移動通信為例,我國為16.05億戶的移動電話分配無線電頻率。雖然無線電頻譜資源可以通過空間、時間、頻率等條件進行頻率復用,但就某一頻段、頻率,它在一定區(qū)域、一定時間和一定條件下的利用是有限的。具體而言,如同土地有肥沃和貧瘠之分,無線電頻譜資源也有好用和不好用之分,有的頻段很“肥沃”被稱為“黃金頻段”,很多行業(yè)部門在爭搶,有的頻段比較“貧瘠”,開發(fā)利用的成本非常高。在國際法層面,《國際電信聯(lián)盟組織法》第196條和國際電信聯(lián)盟《無線電規(guī)則》第1卷0.3款都指出:“各主管部門應牢記,無線電頻率和對地靜止衛(wèi)星軌道是有限的自然資源,必須依據(jù)《無線電規(guī)則》的規(guī)定合理而有效率地節(jié)省使用……”

  無線電頻譜資源屬于自然資源,然而與人們熟知的石油、天然氣等傳統(tǒng)自然資源相比,無線電頻譜資源不能儲存,如果一個頻段在某個時間內(nèi)未被使用,那么它能夠被使用的機會就一直存在。無線電頻譜不會耗盡或用光,它也不能進口或出口。下表從7個方面給出了頻譜資源與土地、石油和水資源的對比。

  


  頻譜的另一個重要特征是可能存在干擾問題,頻譜的一種應用(例如廣播)可能會干擾另一種應用(例如移動通信)。鄰頻用戶可能受到干擾,因而保護某一用戶免受其他用戶干擾就變得非常重要;如果不能滿足這一條件,頻譜可能因干擾而完全不可用。

  國家所有權(quán)下的無線電頻譜資源

  國家所有權(quán)指向的對象

  早在制定《物權(quán)法》的過程中,有人認為規(guī)定無線電頻譜資源屬于國家所有,不利于新技術(shù)的開發(fā),會產(chǎn)生爭議。當時依據(jù)1993年《無線電管理條例》第5條規(guī)定:“國家鼓勵對無線電頻譜資源的開發(fā)、利用和科學研究,努力推廣先進技術(shù),提高管理水平。對在無線電管理工作和科學研究中作出重大貢獻的單位和個人,應當給予獎勵。”因此,規(guī)定無線電頻譜資源屬于國家所有并不會不利于新技術(shù)的開發(fā),而會更有利于充分、合理、有效地利用無線電頻譜資源。關(guān)于無線電頻譜屬于國家所有的表述,筆者在搜集整理的國外無線電相關(guān)法律中并沒有這樣的規(guī)定,如美國《1934年通信法》和《1996年電信法》,英國《2003年通信法》和《2006年無線電報法》,澳大利亞《1992年無線電通信法》、新西蘭《1989年無線電通信法》、日本《無線電法》、俄羅斯《通信法》等。有學者將無線電頻率和衛(wèi)星軌道資源視為一種人類共同繼承財產(chǎn),也有學者提出,將無線電頻譜納入國家所有權(quán),不僅沒有切實的權(quán)屬意義,還會對現(xiàn)有民法理論造成困境。如何理解無線電頻譜資源屬于國家所有的內(nèi)涵就很有必要。

  傳統(tǒng)的自然資源如礦產(chǎn)資源屬于一個主權(quán)國家領(lǐng)土范圍內(nèi),規(guī)定其屬于國家所有很容易被理解,而對于無線電頻率資源,無線電波看不見、摸不著,且傳播不受行政區(qū)域、國界的限制,與傳統(tǒng)可見物自然資源國家所有權(quán)指向的對象不同的是,國家所有權(quán)意義下的無線電頻譜是指國家對無線電頻譜的初始管理權(quán)或控制權(quán),國家對無線電頻譜資源實行統(tǒng)一規(guī)劃、合理開發(fā)、有償使用的原則。在頻譜資源管理方面,國家實行許可制度,除《無線電管理條例》第14條規(guī)定的不需要辦理頻率許可的三種情形外,任何單位和個人使用頻率都需要辦理頻率許可并按照國家規(guī)定繳納無線電頻率占用費。國家統(tǒng)一發(fā)布《中華人民共和國無線電頻率劃分規(guī)定》。

  國家所有權(quán)的行使主體

  《民法典》第252條規(guī)定“無線電頻譜資源屬于國家所有。”無線電頻譜資源所有者為國家。根據(jù)《民法典》第246條:“法律規(guī)定屬于國家所有的財產(chǎn),屬于國家所有即全民所有。國有財產(chǎn)由國務院代表國家行使所有權(quán)。法律另有規(guī)定的,依照其規(guī)定?!痹摋l款通過立法授權(quán)的方式確定國務院代表國家行使所有權(quán)這一原則性規(guī)定,同時又作了除外規(guī)定。然而對于無線電頻譜資源這一國有財產(chǎn),規(guī)范其行業(yè)管理的最高位階的單行法就是《無線電管理條例》,所以不屬于《民法典》第246條中“法律另有規(guī)定,依照其規(guī)定”的情形,那么就應當是國務院作為法定授權(quán)主體,代表國家對無線電頻譜資源行使所有權(quán)。而國務院要行使其權(quán)利需要通過法律授權(quán)某個行業(yè)主管部門,如《土地管理法》第5條規(guī)定“國務院土地行政主管部門統(tǒng)一負責全國土地的管理和監(jiān)督工作”,類似條款規(guī)定還有《草原法》第8條、《森林法》第9條、《水法》第12條、《礦產(chǎn)資源法》第11條、《煤炭法》第12條、《漁業(yè)法》第6條等相關(guān)法律條款。在無線電管理中,依據(jù)《無線電管理條例》第4條、第8條、第9條和第11條等條款,我國無線電管理屬于軍地共管模式,工業(yè)和信息化部和軍委相關(guān)部門為無線電頻譜資源所有權(quán)的直接行使著。這種管理方式不同于我國其他資源行業(yè)管理,也與《民法典》中的規(guī)定不一致,這一問題的背后涉及到我國無線電管理體制。

  相比傳統(tǒng)自然資源一直由政府管理,我國無線電管理工作從建國后到1986年一直是軍隊統(tǒng)管。1986年11月,國務院、中央軍委批轉(zhuǎn)《國家無線電管理委員會關(guān)于調(diào)整無線電管理委員會體制問題會議紀要的通知》(國發(fā)〔1986〕102號),確定無線電管理實行統(tǒng)一領(lǐng)導、分工管理的體制,國家無線電管理委員會統(tǒng)一領(lǐng)導全國的無線電管理工作,其辦公室由軍隊轉(zhuǎn)到政府,由郵電部代管,對外公開辦公。在委員會管理體制下,國家無線電管理委員會主任由國務院副總理兼任,這一時期無線電頻譜資源由國務院代表國家行使所有權(quán),原1993年《無線電管理條例》第3條規(guī)定“無線電管理實行統(tǒng)一領(lǐng)導”也是委員會制度下的統(tǒng)一領(lǐng)導。

  1998年國務院機構(gòu)改革,國家無線電管理委員會及其辦公室的行政職能由信息產(chǎn)業(yè)部承擔,設在總參謀部通信部的全軍無線電管理委員會辦公室負責軍事系統(tǒng)的無線電管理工作。涉及軍地雙方有關(guān)無線電管理的重大事項由信息產(chǎn)業(yè)部、總參謀部聯(lián)合上報國務院、中央軍委。2008年,國務院機構(gòu)改革,撤銷信息產(chǎn)業(yè)部,組建新的工業(yè)和信息化部?!秶鴦赵恨k公廳關(guān)于印發(fā)工業(yè)和信息化部主要職責內(nèi)設機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》(國辦發(fā)〔2008〕72號)中,主要職責第十二項為無線電管理職責。

  從無線電管理體制調(diào)整變化可以看出,我國無線電管理體制經(jīng)歷了三個階段:第一階段是建國后到1986年,這一時期為軍隊統(tǒng)管時期;第二階段為1986年到1998年,這一時期為委員會管理模式下的集中統(tǒng)一管理;第三階段為1998年至今,這一時期是軍地共管時期,除軍事系統(tǒng)的無線電工作外,工業(yè)和信息化部為國家無線電管理機構(gòu),國務院有關(guān)部門的無線電管理機構(gòu)在國家無線電管理機構(gòu)的業(yè)務指導下,負責本系統(tǒng)(行業(yè))的無線電管理工作。在當前無線電管理體制下,如何實現(xiàn)《民法典》中規(guī)定的國有無線電頻譜財產(chǎn)由國務院代表國家行使所有權(quán)就是一個新的課題。在不調(diào)整全國無線電管理體制的情況下,需要研究制定更高位階的法,解決無線電頻譜資源法律層級較低的問題,對無線電頻譜資源這一國有財產(chǎn)的行使主體作出規(guī)定。

  結(jié)束語:

  無線電頻譜資源在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展過程中所發(fā)揮的關(guān)鍵支撐和基礎平臺作用越來越重要,并作為重要的生產(chǎn)力要素,直接推動經(jīng)濟社會發(fā)展與進步。近年來,隨著“制造強國”“網(wǎng)絡強國”“互聯(lián)網(wǎng)+”等決策部署的實施,以及智能制造、下一代移動通信、物聯(lián)網(wǎng)、車聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)新業(yè)態(tài)的快速發(fā)展,頻譜資源的供需矛盾不斷凸顯,電磁環(huán)境日益復雜,無線電安全工作愈發(fā)重要。目前國家已啟動了無線電頻譜資源立法研究工作,以通過立法統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理頻譜資源,進一步提高頻譜資源使用效率。本文開展無線電頻譜資源基礎問題研究,以期推動我國頻譜資源立法工作。